统筹政府与市场、发展与安全等关系，进一步改善旅游发展环境，让旅游发展成果惠及更广泛群体，吸引更多主体参与，深入推动开放式发展、包容性发展，构建全方位、多层次、宽领域的旅游发展新格局
深层次改革、高水平开放，是推动中国社会经济发展的重要力量。习近平总书记强调：“以扩大开放促进深化改革，以深化改革促进扩大开放，为经济发展注入新动力、增添新活力、拓展新空间。”在当下以及即将到来的“十五五”期间，开放包容是旅游发展的重要方面。要建成“新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”，就需要进一步加大改革开放力度。当下的旅游经济数据虽然表现亮眼，但行业发展仍面临诸多压力，亟须统筹政府与市场、发展与安全等关系，进一步改善旅游发展环境，让旅游发展成果惠及更广泛群体，吸引更多主体参与，深入推动开放式发展、包容性发展，构建全方位、多层次、宽领域的旅游发展新格局。
以开放包容统筹生态资源的保护与利用
绿色旅游不仅是指旅游方式的绿色低碳，也包括让广大人民群众充分享受生态资源。这就意味着要打破以往的生态本位主义，开放更多的生态空间，重视物质性功能、气候性功能、环境性功能之外的审美性功能、教育性功能、文化性功能，要在科学保护、精准利用的原则下满足人们消费生态产品的需求。“绿水青山就是金山银山”更是统筹生态保护与生态利用的科学论断。单纯地将生态资源用保护区的方式圈起来，禁止民众进入，并非最佳的保护方式。从国际视角来看，我国国家级自然保护区面积在国土面积中的占比实际上已经高于不少发达国家。与此同时，中国人均占有自然保护区面积与那些自然保护区人均占有率高的国家相比则处于较低水平。因此，对中国而言，保护区的面积不是越大越好，圈起来不让人进也不是最好的保护。保用结合、重视效能始终应是我们对待资源的基本态度，生态资源应成为构建人们的国家意识和认同观念的重要载体。当然，绿色旅游发展应最大程度地满足生态自我更替规律的要求，并在此基础上做好资源利用和价值转化。要调动各类市场经营主体、社会组织的积极性和创新能力，丰富特色绿色旅游产品与服务，引导人们形成更生态、更自然友好的消费习惯、消费模式，多方合力共同推动绿色旅游真正实现绿色理念、绿色消费、低碳发展和循环利用。
以开放包容破解海洋旅游的约束与阻碍
建设海洋强国意味着要充分高效地利用好海洋资源，其中就包括发展海洋旅游业。从海洋产业结构来看，海洋旅游业在整个海洋产业中有着举足轻重的地位，其占比通常可达50%甚至更高。根据自然资源部公布的《2019年中国海洋经济统计公报》，2019年，滨海旅游业作为海洋经济发展的支柱产业之一，实现增加值18086亿元，占主要海洋产业增加值的比重达50.6%。可见海洋旅游发展对于海洋强国建设的重要性。虽然我国大陆海岸线长达1.8万公里，但真正适宜发展旅游的区域并不多，适合旅游开发的海岸线还要面临相关限制。邮轮旅游与海岛旅游同样存在不少限制。比如中国籍和外国籍邮轮在船上娱乐产品运营、船员国际比例等方面的不同规定，很大程度上影响了公平竞争；邮轮旅游与海岛开发联动也明显不足，在邮轮海岛目的地开发的开放性上，还需加大力度。因此，要在不断推进治理体系和治理能力现代化的前提下，改变传统的封禁管理模式，用更开放的方式来适应时代的发展和人民的需要，以更务实的政策发展更多元融合的海洋旅游新业态，以更包容的举措提升公海旅游以及中国籍邮轮旅游产品的吸引力。
以开放包容促进山地旅游的创新与变革
山地是中国最主要的地形地貌类型之一，也是我国旅游发展最应该深化利用的资源之一。中国人好入名山游，登高望远的传统、发达的山水意识都为山地旅游深化发展奠定了良好的文化基础。山地资源是观光旅游主要的吸引物之一，但往往受开放空间所限，知名山岳景区经常出现排队拥挤现象，在旅游旺季很容易因拥挤而出现负面网络舆情，影响山地旅游整体形象。同时，因为在开发方面存在诸多限制，一些山地景区提供给游客的旅游体验模式还局限在“爬山”。在消费需求发生变化的当下，山岳资源其实可以有更多样的玩法、更丰富的业态、更多元的体验、更突出的效能。走进祖国的名山大川、感悟祖国的名山大川、自由地行走在祖国的名山大川、深入地探索祖国的名山大川，是每个人的期待，也应该是每个人的权利。“让人们在领略自然之美中感悟文化之美、陶冶心灵之美”，是文旅融合的内在要求，更是建构文化认同、民族认同、国家认同最为重要、最为直接、最为有效的路径。为此，要加快构建更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发运营机制，要用更开放的空间建设更完善的配套，要允许利用山地资源创新发展户外运动、观星赏月、文化体验、科学探险、自然教育、户外生存等新玩法好玩法，让山地资源成为新时期休闲度假的主要空间。
以开放包容激发低空旅游的活力与潜能
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调“发展通用航空和低空经济”，低空经济迎来了全新的发展机遇，低空旅游更是展现出广阔的发展前景。但从中美通用航空比较来看，我国与低空经济发达国家间的差距还很大。截至2023年，美国通用航空飞机总保有量约为22.4万架，中国在册通用航空器仅3173架；美国拥有约1.9万个机场可供通航飞机使用，中国通用机场仅有451个。虽然其中有两国通用航空发展历史的长短问题，但更重要的原因还在于空域开放程度、通航管理制度和能力等方面。如果设施不完善、空域不拓展、管理不改革、审批不优化，那么“通航+旅游”的模式就很难发展起来。根据中国民用航空局飞行标准司发布的《2023年通用和小型运输运行概况》，截至2023年，我国有396家实际在运行的通用及小型运输航空公司，从事空中游览的比重仅占26.3%。目前，我国无人机的产能和技术在全球处于领先水平，利用无人机发展低空旅游的条件十分优越，我国电动垂直起降飞行器（eVTOL）的快速发展，更是为低空旅游发展奠定了坚实基础。如果因为安全方面的担忧，将政策重点放在限制而非保驾护航与监督管理上，不能及时完善空域使用分区分时等管理规范，技术优势就无法转化为发展优势。实际上，即便在空域开放总体面临限制的情况下，在旅游景区等相对封闭独立的空间率先开展低空旅游仍具有很强的市场适应性，能通过俯视的视角显著优化旅游资源的利用方式，提高大尺度景观的旅游体验效果，丰富休闲消费新业态。
以开放包容提升公共资源的品质与效能
公共资源是人人可以享受的资源，同时也是最应该提升品质的资源。以城市公园为例，作为典型的公共产品，一些城市公园受限于公共属性方面的规定，宁愿依赖财政并不富裕的投入凑合维持，也不愿引入市场化、专业化力量；只能供人遛弯的单调使用方式，也无法让丰富的休闲业态充实进来。再比如公共文化设施，尽管现有运营模式已经很难适应今日人们的公共文化获取方式，也很难提升服务效能，但部分公共文化设施在引入商业力量时依然限制多多、顾虑重重。忽视市场力量的公共资源只能让涌动的消费能量始终处于深潜之中。事实上，让商业的力量、市场的力量、民营的力量进入低效或闲置公共资源的开发利用领域，理应成为政企合作盘活存量资产的重要方向。这不仅契合当下公共资源优化配置的现实需求，更与党的二十届三中全会提出的“健全社会力量参与公共文化服务机制，推进公共文化设施所有权和使用权分置改革”的要求高度相符。好消息是，北京奥林匹克公园中心区于2024年10月拆除了围栏，取消了开闭园时间以及入园游客安检、禁止自行车入园等措施，实现了无界开放。但对于新时代城市公园的消费需求而言，自由入园还只是第一步。以开放包容的思维高效推动城市公园管理模式改革、持续丰富在园休闲消费业态、显著提升在园休闲体验质量、不断增强城市公园运营发展能力，才是城市公园效能提质升级的关键。
要清醒地看到，消费增长乏力不仅是总量性问题，也是结构性问题。如果能够用更开放包容的方式推动业态的创新发展，旅游消费活力和潜能就会有效地释放出来，从而成为旅游目的地新的吸引物、新的卖点和某些次级资源所在地超越式发展的新抓手。相反，如果发展的条条框框过多，恐怕就不会有社会活力的充分激发、创新活力的充分激荡，显然也不符合党的二十届三中全会提出的“进一步解放和发展社会生产力、激发和增强社会活力”“激发全社会内生动力和创新活力”“完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制”“激发全民族文化创新创造活力”的要求。“不发展是最大的不安全。”为了更好地满足人民群众日益增长的美好生活新期待，为了更高质量地推动旅游业持续健康发展，就要更突出地强调创新的作用，就更需要开放包容的发展环境。只有敢于作为、勇于担当，不断打破思维定式、摆脱传统路径依赖，有效市场、有为政府之间才能产生社会期待的化学反应，才能在互促共生、协同发展的政企生态中迎来旅游业发展美好的明天。
（注：本文系国家社科基金重大项目“文旅高质量融合发展研究”［24&ZD213］的阶段性成果。）
（作者单位：北京第二外国语学院旅游科学学院）
